Принципи земельного законодавства

Принципи земельного законодавства

Принципи земельного законодавства

Принципи земельного законодавства

Земельне законодавство базується на таких принципах:

а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу І основного засобу виробництва;

б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

Адвокаты: юридическая помощь и защита

в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;

г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;

ґ) забезпечення гарантій прав на землю;

д) пріоритету вимог екологічної безпеки.

Коментар ст. 5 — Принципи земельного законодавства

Загальна характеристика.

Термін «принцип законодавства» у правовій літературі є не дуже вживаним.

Набагато частіше вживається більш коректний, на наш погляд, термін «принцип права» — основоположна норма, або норма найбільш загального, основоположного

характеру, основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю.

Принципи права є свого роду стрижнем, на якому будуються система права і система законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Виділяють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи.

У коментованій статті зроблена спроба закріпити галузеві принципи земельного права (за термінологією статті — «принципи земельного законодавства»).

Принципи земельного права можуть формуватися зі змісту правових норм, на основі судових рішень, досягнень правової доктрини.

Саме по собі проголошення певних гасел ще не робить їх принципами права (законодавства).

З іншого боку, можуть існувати і визнаватися й інші принципи земельного права, не згадані у коментованій статті, ЗКУ та законодавстві в цілому.

До пункту «а». — Принципи земельного законодавства

«Поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва» по суті своїй є побажанням до побудови земельного законодавства.

Дійсно, законодавець повинен враховувати (і часто враховує) особливості землі як об’єкта права, зокрема, те, що вона є і засобом виробництва, і територіальним базисом, і природним ресурсом.

Проте даний «принцип» дуже важко, якщо взагалі можливо, використати у правозастосовчій, а не правотворчій діяльності.

До пункту «б». — Принципи земельного законодавства

Нажаль, проголошений у п.»б» ст. 5 принцип «забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави» насправді на сьогодні не належить до основоположних засад земельного законодавства.

Правовий статус суб’єктів права власності різниться, часто абсолютно невиправдано, з точки зору підстав і порядку набуття права власності, режиму його реалізації (див. ст.ст. 80-89 кодексу та коментар до них).

Кричущою дискримінацією суб’єктів права приватної власності є мораторій на відчуження окремих різновидів земельних ділянок сільськогосподарського

призначення, які в сукупності складають величезні масиви (див. п.15 розд. X «Перехідні положення» ЗКУ та коментар до нього).

До пункту «в». — Принципи земельного законодавства

Закріплений у п.»в» ст. 5 принцип «невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав

щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом» з необхідністю випливає із більш загального принципу,

передбаченого ч. 2 ст. 19 Конституції України, за яким » [о]ргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти

лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

З огляду на це, встановлення коментованого принципу у ЗКУ, на наш погляд, є недоцільним і нічого не додає до регулювання земельних відносин.

До пункту «г». — Принципи земельного законодавства

Проголошений п.»г» принцип «забезпечення раціонального використання та охорони земель» є визнаним і, справді, основоположним принципом земельно-правового регулювання.

Зміст даного принципу ЗКУ не розкриває.

Натомість, поняття «раціональне використання земель» наведено у ГОСТ 26640-85, де воно розглядається як » [з} абезпечення всіма землекористувачами в

процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами.»

Загальний характер даного визначення породив широку гаму відповідних доктринальних підходів.

Так, раціональним розуміється «таке використання [земель], у ході якого забезпечується одержання сталих високих урожаїв сільськогосподарських

культур, запобігання необґрунтованому вилученню земель із сфери сільськогосподарського виробництва для потреб інших галузей народного

господарства, збереження та підвищення родючості Ґрунтів, охорона навколишнього середовища».

H. І. Титова зазначає, що «під раціональністю землекористування розуміють … наукову обгрунтованість і найбільшу доцільність використання … земель з

одночасним додержанням екологічних правил їх охорони» таким визначенням важко не погодитися.

Між тим, застосування принципу «раціонального використання» у кожній конкретній ситуації є досить складною справою: як зазначає А. Д. Юрченко, зміст

терміну «раціональне використання земель» різниться залежно від того, про які землі йдеться:

  • суходільні,
  • перезволожені,
  • кислі,
  • засолені землі;
термін «раціональний» має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою.

Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне

використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність.

I. О. Іконицька вважає, що поняття «раціональне використання включає в себе і досягнення максимального ефекту в цілях землекористування, і охорону землі як природного оберту у процесі користування нею».

М. І. Краснов розглядав раціональне використання землі у сільському господарстві як систему землеробства, що являє собою науково обґрунтований

комплекс взаємопов’язаних технологічних (агротехнічних), меліоративних та організаційних заходів з використання землі, відновлення та підвищення

родючості ґрунтів, що включає організацію земельних територій (землеустрій) та сівозмін, системи обробки ґрунтів та удобрювання, водну та хімічну меліорацію тощо.

На думку М. М. Бринчука, раціональне природокористування — це досягнення необхідного економічного, естетичного, рекреаційного або іншого ефекту при

здійсненні природокористування з одночасним дотриманням вимог охорони як використовуваних природних об’єктів, так і навколишнього природного середовища в цілому.

За «радянських» часів раціональне використання земель розглядалося як максимальне залучення земель до сільськогосподарського виробництва (Д. І. Гнаткович).

Екологична проблема України

Зараз хибність такого підходу очевидна, адже надмірна (найвища у світі!) розораність земель в Україні складає серйозну екологічну проблему.

Сьогодні у землевпорядній науці поняття «раціональне використання» земель розглядається як таке, що охоплює «досягнення максимального ефекту землекористування та охорону землі — природного резерву».

Слід приєднатись до позиції А. Д. Юрченка, який вважає, що зміст терміну «раціональне використання земель» має відрізнятися залежно від контексту.

Термін «раціональний» має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою.

Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне

використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність.

Окремо слід зазначити, що ми не поділяємо введення деякими авторами до змісту терміну «раціональне використання земель» ознаки їх використання виключно за призначенням.

Існуюче призначення може бути далеко не раціональним; до того ж, в дуже і дуже багатьох випадках раціональним є використання земельної ділянки не за

одним, а за багатьма призначеннями, чому т.зв. «принцип цільового використання земель» як мінімум не сприяє.

ефективне використання земель

Поряд із терміном «раціональне використання земель» вживається також поняття «ефективне використання земель».

Зокрема, п.5 Методики експертної грошової оцінки земельних ділянок, затв. ПКМ від 11.10.2002 № 1531, передбачає, що «найбільш ефективне використання

земельної ділянки — фізично можливе та економічно доцільне використання земельної ділянки та (або) земельних поліпшень згідно із законодавствам, у

результаті якого вартість, що визначається, буде максимальною порівняно з вартістю, яка може бути визначена на підставі аналізу інших можливих варіантів її використання;»

Як видається, за такого визначення термін «ефективне використання земель» фактично є синонімом терміну «раціональне використання земель», зважаючи, що «використання … згідно із законодавством» означає забезпечення охорони земель.

Щодо поняття та змісту охорони земель див. розділ VI «Охорона земель» ЗКУ та коментар до нього.

До пункту » ґ «. — Принципи земельного законодавства

Згаданий у даному пункті принцип — «забезпечення гарантій прав на землю» — сформульований некоректно (допущена тавтологія), оскільки термін «гарантія»  якраз і означає насамперед умови забезпечення чогось.

Крім того, на наш погляд, право (у т.ч. на землю) лише тоді є правом, коли воно підкріплено юридичними гарантіями.

Тому «забезпечення гарантій прав на землю» — вислів некоректний і як принцип земельного законодавства розглядатися не може.

Щодо терміну «гарантії прав на землю» та його змісту див. розділ V «Гарантії прав на землю» ЗКУ та коментар до нього.

До пункту «д». — Принципи земельного законодавства

Даним пунктом встановлено принцип «пріоритету вимог екологічної безпеки».

Термін екологічна безпека законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» як «… такий стан навколишнього

природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров я людей».

Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення.

Як законодавче, так і доктринальні визначення достатньо важко застосувати до конкретної ситуації через неформалізованість, переважання оціночних критеріїв.

Тому у законодавстві отримали закріплення т.з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають

1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК),

2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР),

3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ)

(такий підхід грунтується на редакції ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» до внесення в неї змін ЗУ від 06.04.2000).

забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини

На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах:

від законодавчих актів та постанов уряду до нормативних документів у галузі стандартизації та будівництва, і, нарешті (і насамперед) у т.з. «санітарних нормах».

Під поняттям «санітарні норми» законодавець розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів — власне санітарні норми та правила,

санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та

протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в

галузі охорони здоров’я (ст. 1 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення»).

Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову ВРУ «Про порядок тимчасової дії на території України

окремих актів законодавства Союзу PCP» від 12.09.199174, Постанову Головного державного санітарного лікаря України № 01/035 від 09.03.1995).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу.

Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим через численність факторів, що впливають на людину та довкілля, та з низки інших причин. Принципи земельного законодавства

Проте це аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Принципи земельного законодавства

Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Принципи земельного законодавства

Необхідно усвідомлювати це і ставити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії

найбільш небезпечних факторів поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне визначення екологічної

безпеки, сформульоване, як вже зазначалося, у ст. 50 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Принципи земельного законодавства

Перспективи вдосконалення поняття  екологічної безпеки

На наш погляд, перспективи вдосконалення законодавчого поняття екологічної безпеки полягають у наступному. Принципи земельного законодавства

Зважаючи на те, що безпека — це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки, видається необхідним впровадити у законодавство України, у т.ч. земельне, т.з. принцип

ALARA (абревіатура віл англ. «As Low As Reasonably Achievable» — «настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного»)

Такий шлях є апробованим у світі та перевіреним практикою. Принципи земельного законодавства

Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної,

планувальної документації тощо) мас бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це можливо. Принципи земельного законодавства

Вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений. Принципи земельного законодавства

Положення п.»д» ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках,

коли земельне законодавство не є чітким у регулюванні різноманітних процедур. Принципи земельного законодавства

На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо

відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, при затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст.ст. 20, 118,123, 186,186-1 ЗКУ та коментар до них). Принципи земельного законодавства